浙江农垦推进“双置换”改革的经验和体会

近两三年来，随着社会主义市场经济体制日益完善 和国有企业改革的不断深化，我省一些农垦企业进 一步解放思想，转变观念，积极探索国有资本战略 性调整和深化企业劳动用工制度改革的新路子，逐 步形成了以国有资产和企业职工身份"双置换"为核 心、各项配套改革同步推进的改革方式。+ 一、"双置换"改革方式的形成+ 改革开放以来，我们经历了放权让利、财务大包 干、兴办职工家庭农场、建立双层经营体制、实行 多种形式的经济承包责任制等经营机制改革，农场 发展动力和经济实力得到增强，但长期以来农垦企 业经营者负盈不负亏的弊端无法解决。实践证明， 继续围绕放权让利搞改革的传统思路已行不通。党 的十四大以后，为适应我国经济体制和经济增长方 式两个根本性转变的客观需要，我们按照现代企业 制:“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学” 的要求，以产权制度改革为突破口，以盘活存量资 产，优化资本结构为重点，以建立起产权结构多元 化的公司制企业为目标，稳步推进农垦企业改革， 使其成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约 束的法人实体和市场竞争主体。通过实行产权制度 改革，改变了农垦经济单一公有资本的经济格局， 初步形成了多元化、混合型的新型经济组织，促进 了经济发展和效益的提高。+ 近几年，浙江乡镇企业具有内外部环境宽松，企业 改革彻底，经营机制灵活，没有人员和社会等负担 优势，经济发展很快，与之相比，农垦企业的改革 相对滞后，综合竞争力在下降。究其原因，我们认 为制约农垦企业公平参与市场竞争，主要有以下四 大障碍：一是财税体制不合理，既要同等税纳，又 要自费办社会，双重负担不堪重负，对引进非公有 制经济热情不高；二是管理体制不顺，农垦企业似 企似政，责、权、利不对等，该管的管不好，不该 管的必须管，既分散了主要精力，又增加了不必要 的矛盾和负担。三是社会历史包袱沉重，历年亏损 和债务不能消化，企业人员各种负担有增无减，企 业缺乏解决问题的政策措施和能力，农场自身无力 承担改革成本；四是经营机制不活，经营者积极性 难以调动，职工思想观念陈旧落后，缺乏必要的危 机感和责任感。
实践表明，农垦企业现行产权结构和经营管理体制 已越来越难以适应激烈的市场竞争，必须进行改 革，实现企业制度和管理体制创新，而对企业的国 有资产和职工身份实行"双置换"，符合我们的实 际，是深化改革的最好选择。"双置换"的核心内容 包括：一是降低或完全退出企业国有资本，弱化和 消除国有资本运营损耗风险，强化经营性净资产的 产权置换对企业经营者的激励和约束功能；二是盘 活存量资产，筹措改革资金，用经济补偿方法解除 传统体制下按所有制结构确定的职工劳动关系，实 现企业劳动力就业的市场化和职工养老、医疗和失 业等保障的社会化；三是政企分设，剥离企业办社 会职能，彻底解决历史遗留问题，实现农垦管理体 制的创新。+ 二、操作要点+ （一）依据政策和企业实际，做好国有资本退出工 作。+ 1、资产评估和产权界定。首先，改制企业认真做好 现有资产的自行清查和核实工作，确定列入改制的 资产范围。场区道路、河道等特殊资产，经批准可 不列入评估范围。农用地土地资产一般不进行评 估，不计入资产评估结果。其次，确定改制基准 日，委托具有法定资格的资产评估机构进行评估， 工商企业占用的土地资产由土地管理部门评估，计 入评估结果。评估结果由国有资产管理部门确认生 效。第三，产权的界定按国家有关规定进行。+ 2、资产核销。对未弥补亏损、尚未处理的潜亏、亏 损挂帐、资产损失，报经国有资产管理部门核准， 原则上可冲减盈余公积金、资本公积金，不足部分 冲销资本金。省属企业改制，对企业的住房周转 金、应付福利费红字、应摊未摊、应提未提费用， 改制时按现行财务制度的规定进行摊销或补提，摊 销或补提费用按规定渠道列支。+ 3、资产提留。改制前欠缴的社保费、离退休人员养 老、医疗、抚恤等费用，按现行标准，可一次性从 企业公益金中予以弥补，不足部分可在净资产中提 足。改制前未参加养老社会统筹的离退休人员，以 改制前一年的实际支出水平和年龄延长计算到75周 岁。+ 4、非经营性资产剥离。承担社会职能的非经营性资 产，如子弟学校、邮电、医疗部门等，根据不同情 况转制或行政划转。原先为企业自身服务的非经营 性资产，如食堂、浴室等，进行动产拍卖、不动产 租赁，转为个体私营经济实体。职工居住的公有住 房资产可按当地有关政策卖给职工。+ 5、国有资产出售、转让和置换。国有资产的出售和 转让，必须坚持"依法、公开、公平、公正"的原 则，鼓励原企业经营者个人，或职工共同出资购买 企业净资产。出售和转让的资产可以是企业的整体 资产出售转让，也可以实行动产拍卖，不动产租赁 的形式，一般由具有从事企业国有资产产权转让业 务的产权交易机构实行公开转让。公开转让可采用 招投标和拍卖等方式。出售和转让国有资产的企 业，职工在持股协会的股本是否转让，由协会按章 程的规定决定。协会股本的转让，经产权人同意可 按不低于股本的原值转让。已转制为股份制的企 业，出售和转让股本时要按照《公司法》及公司章 程的有关规定，按法定程序办理。
（二）职工身份置换和人员分流安置。
建立企业新型劳动关系是深化农垦企业改革的重要 内容之一。在改制中依据国家有关政策法规，既尊 重历史，又面对现实，区别各类型人员不同情况， 合理落实政策，对职工进行身份置换，对人员分流 安置。分流力求做到有情操作，规范操作。改制企 业与职工重新签订劳动合同，同时办理解除原劳动 关系的手续，支付给职工一定的经济补偿金，原则 上以在职职工上一年平均工资额为标准，按一年一 个月工资额发给补偿金，将原来按所有制性质确定 的国家、集体企业的正式职工身份，转变为市场经 济体制下的劳动者，建立起企业自主用工、劳动者 自主择业、社会保障完善的新型劳动关系，职工身 份也将由"企业人"变为"社会人"。+ 在实际操作中，认真解决好三个问题。+ 第一，建立新型劳动关系必须与社会保障制度相衔 接，必须化大力气解决好企业所有职工参加到社会 保障体系问题，全面实行社会统筹与个人账户相结 合的养老保险办法，促进养老保险机制的形成，并 逐步推行和完善企业职工医疗保险制度。被终止或 解除劳动合同自谋职业的职工，由本人到社会保险 机构按规定缴纳社会保险费。原有的社会保险缴费 年限（含视同缴费年限）予以保留，缴费年限累计 计算。+ 第二，多渠道筹集经济补偿金。一是企业的国有或 集体资产、国有或集体股权变现；二是出让企业土 地使用权；三是在系统内调剂解决；四是在当地政 府辖区范围内统一调剂解决；五是上述渠道筹资确 有困难的，由同级财政适当补贴。+ 第三，做好职工分流安置工作。置换职工身份不是 目的而是手段，最终要实现职工利益保障与转制企 业发展"双赢"目标，在实际操作中，我们主要采取 了以下几种形式：一是作为政府制定资产转让优惠 政策，吸引转制企业业主安置原企业职工，与之重 新签订劳动合同，一般两年内不得无故辞退；二是 鼓励和支持转制企业职工自谋职业，包括涉及改制 企业管辖范围的土地、房屋等给予一定比例的土地 使用费、房租费减免，给予短时间的生活补助费以 及给予办理失业登记，领取失业救济金等；三是对 那些距法定退休年龄相差5至10年，身体状况较差， 文化素质较低，又没有专业技术的职工，通过向社 会保障机构一次性协议缴纳养老统筹金和大病统筹 费（简称"双缴"），保障职工生活，到法定退休年 龄办理手续，享受正式退休职工待遇；四是以农业 为主而土地资产又不能及时变现的农垦企业，多采 取土地一次分配、耕至退休、多费自理方式，用农 场土地长期使用权安置职工。+ （三）农垦管理体制创新。+ 浙江是个小垦区，多年来实行条块结合、以块为主 的管理体制。除萧山农场相对集中联片，其它多为 一县（市）1～2个农场，而农垦企业特别是一些大 的国有农场是个小社会，小而全，大而全，政企、 政事难以分开，严重束缚企业的健康发展，必须进 行彻底革新。农垦管理体制创新的核心思想是按照 政企分开原则，结合"双置换"改革，使农场区域各 项事业管理与原下属经济实体的正常经营管理活动 分轨运行，各行其事，各司其责，协调发展。当前 主要有四种类型：
第一种是传统农垦企业管理方式的改革完善型。许 多改制企业仍保留部分国有资产或只实行了"单置 换"（即国有资产置换而职工身份置换没有置换）， 它们多采取精简场（厂）部机构和人员，因地制 宜，设立高效率的管理机构，压缩非生产性经费支 出，必须由农场管的管起来，该放的放下去，重大 事项交由职代会讨论通过，实行民主管理。+ 第二种是以萧山五个国有农场为代表的事业制管理 方式。农场原来承担的社会职能全部剥离，农场放 弃原来多级法人实体运作模式，场部基本不再从事 经营活动，享受事业单位待遇，由政府主管部门授 予监督、管理、协调、服务职能，并通过精简机 构，实行定编（18人）、定员（任命4名场领导，职 员公开选聘）、定岗（场长兼书记，一名副书记， 两名副场长，下设综合办、财经办、农业办、工业 办），真正成为精干高效、管理科学、协调服务的 管理服务机构。场区转制企业不再向农场上缴管理 费，合法经营，依法纳税，公平参与市场竞争，农 场场部着重抓好计划生育、土地管理、社会治安综 合治理、少量国有资本管理、招商引资、开发农业 和搞好各类社区服务和集镇建设，促进农场区域经 济发展。在财务上实行收支两条线管理，财政部门 每年核定场部管理所需经费，农场各项收入款项上 交财政，上级主管部门统一下达建设项目和落实专 项经费。+ 第三种是以萧山红山农场为代表的社企分离管理方 式。这类农场一般都有两块牌子，实行两块牌子、 一套班子的管理方式，但功能定位上有所侧重。如 红山农场（集体所有制性质），它的另一个名称是 红山集团公司，农场主要履行场区社会化管理职 能，所需管理经费主要是从场区各企业收取；集团 公司主要是搞好农场集体资产保值增值工作，通过 拍卖、股权转让等方式，退出和降低集体股权比 重，减少经营风险，变现资金用于高技术含量的产 品开发和转化投入，场区企业也可以向集团公司申 请融资服务。+ 第四种是为数众多的小农场采取由主管局托管方 式。这些农场往往只有几百亩土地，百十来人，也 不承担特殊社会功能，经营状况较差，企业严重老 化。改制后，农场历史债务全部处理好，国有资本 全部退出，在职职工身份全部置换和分流，离退休 人员带资一次性移交给当地社保部门，场办企业都 转为个体私营或组建新的股份制企业。国有农场只 剩下一块牌子和一些土地资产，农场主管部门还必 须代表国家履行管理农场的职能（已在改制中按规 定提留了相应资金），主要是聘任几名原农场工作 人员，协助做好农场离退休人员服务工作和农场住 户的社区管理工作。在发展方面，主要是协助做好 农场剩余土地的租赁管理，逐步改善基础设施条 件，搞好土地招商引资服务工作。+ 三、改革的初步成效和体会
（一）初步成效+ 截止2000年底，全省农垦企业通过股份制、股份合 作制、承包租赁、兼并破产等形式进行改革，累计 改制面达90.1%%。其中"双置换"改制面为45.7%%，置 换职工身份8528人，占相应职工总数的25.1%%。通 过"双置换"企业职工得到了实惠，离退休职工和职 工遗属的后顾之忧也得到彻底解决，那些在农场工 作了一辈子、现已临近退休的职工，其利益通过实 行"双缴"得到切实的保障，中青年职工的养老和医 疗统筹纳入了社会统筹，还获得了一定数量的经济 补偿金，可以用它入股新企业或用于个人创业，开 始新的工作和生活。同时，国有资本的退出为农场 非国有经济发展提供了发展的空间。1999年末，全 省农场有非国有经济单位617个，从业人员13993 人，实现国内生产总值7.61亿元，占全省农场国内 生产总值的55％，2000年该比重增加了1.6个百分 点。此外，改制也给企业带来新的发展机遇，例如 萧山红垦农场自2000年6月底完成"双置换"改革试点 工作以来，充分利用土地资源，大力调整产业结 构，加大招商引资力度，改制后引进7个项目，投资 额达1亿元，由1999年亏损856万元，变为盈利165万 元。通过较为彻底地改革，农垦企业管理体制理顺 了，存量资产盘活了，人员和社会负担减轻了，资 产质量和效益提高了，职工的责任感和凝聚力增强 了，企业经营机制激活了，发展速度加快了，基本 实现了企业增效、职工增收、经营者增利、政府增 税的多赢目标。+ 农垦企业改制以后，新的生产关系能否适应并促进 农场生产力发展的要求，经济能否保持快速发展的 势头，原先的示范和样板作用能否发挥好，能否继 续代表农村经济先进生产力，成为衡量农垦改革成 功与否的一条重要标准。我省农垦改革与发展工作 始终围绕建设四个基地、发挥三大作用的目标，按 照国有资本有进有退，有所为有所不为原则，通 过"双置换"等方式改革，淘汰一大批微、亏、弱及 已经失去先进性的小农场，同时也用充满活力的新 机制改造了一批具有较强竞争优势的农垦企业，使 它们成为发展农垦经济，辐射农村、示范农业、致 富农民作用的主力军。这些改制企业充分利用农场 丰富的土地资源和灵活的经营机制，全身心地融入 全省农业和农村经济发展的洪流，并努力成为能发 挥示范和样板作用的明星企业。一部分企业通过抓 好农业结构战略性调整，大力发展效益农业和精品 农业，加快种子种苗工程建设，为全省农业和农村 现代化建设提供大量优质原良种。目前平均每年生 产稻麦原良种近万吨，建有国家级、省级良种畜禽 基地6个，具有优良品种的种猪和各类蚕种已辐射到 了全省乃至全国大多数地区；另一部分企业通过不 断完善农业产业化经营机制，带动农民一同致富。 去年全系统7个重点农业龙头企业，年销售额达5.66 亿元，出口创汇4636万美元，创利税4138万元，带 动农户88152户，基地面积达39.5万亩；还有一部分 企业通过改善基础条件，吸引政府农业高科技示范 园区建设项目以及社会企业高技术含量产品的生产 基地落户农场，并参与项目建设，努力成为农业高 科技转化为现实生产力的孵化器。目前建有1个国家 级现代农业综合开发示范区，2个省级农业高科技示 范园区，9个省级现代农业示范园区，10余个市 （县）级现代农业示范园区。+ （二）几点体会 农场改革是一个非常复杂的系统工程，事关各利益 主体的既得利益的再调整，是一场革命，要搞好改 革必须坚持五项原则，即坚持整体推进，合力攻坚 原则；坚持尊重历史，一场一策，实事求是原则； 坚持激活机制原则，实现资产和劳动力重组；坚持 转换劳动关系原则，依法办事，友情操作，带资分 流；坚持发展原则，处理好改革、发展和稳定关 系。改革中还要注意做好以下几个方面的工作。+ 1、必须营造一种浓厚的改革氛围，这是改革的重要 前提之一。企业改革，事关职工的切身利益，是一 场攻坚战，没有良好的舆论环境和政策环境，改革 要成功是难的。改革中要努力创造良好的内外部环 境，形成一种改革氛围和改革气势，这样才能促进 改革的顺利进行。+ 2、必须解放思想转变观念。当前的改革实际上就是 企业制度的创新，要破除旧观念，有许多问题和困 难要解决，有些职工一时不理解，特别是一些经营 比较好的企业，有的认为企业这么好为什么还要改 革，有的总希望分流资金越多越好，有的还留恋于 原来的国有企业，缺乏市场意识和竞争观念，尤其 是要改变国有企业的性质和身份，职工在思想上总 是接受不了。这些思想障碍在改革中必须要化大力 气，切实加强思想政治工作加以解决，促进广大职 工转变观念。+ 3、必须坚持从实际出发，因企制宜。农垦企业是在 传统经济体制下形成的，大而全，小而全，自成系 统，相对封闭。农垦企业特殊性、复杂性和差异 性，不可能通过搞几种改革模式，就能包治百 病，"双置换"改革方式也不例外。实施"双置换"也 是有前提条件的，诸如地方政府改革政策是否配 套，改革成本是否能承受，职工合法权益能否保障 等。
4、必须争取政府领导的重视和有关职能部门的支 持。改革是一项非常复杂的工作，涉及到方方面 面，许多事情并非由农垦自身说了算的，需要政府 领导的高度重视，专门研究农垦企业改革问题，出 台必要的配套政策，最好能成立相应领导机构，组 织劳动、体改、国资、税务、土管、城建、工商等 部门的共同参与，分工协作，相互配合，合力攻 坚。
5、必须加强对改革工作的领导。农垦企业主管部门 要高度重视和加强领导，广泛动员，周密部署，制 定时间表，派驻工作组，帮助企业开展改制工作， 对改制中碰到的问题，及时进行研究和处理，做好 服务协调工作，确保企业改革成功。+ 浙江省农业厅农场管理局+