湖南省国有农场体制改革调查报告

9月18日至22日，我们根据农垦局的统一安排，对 湖 南省国有农场体制改革情况进行了专题调研，实地 考察了西洞庭、大通湖、屈原3个管理区和君山区 人 民政府，与管理区领导和省农垦局、常德市政府主 管农垦工作的领导进行了座谈。现将调查情况报告 如下：+
　　一、农场体制改革的背景和由来+ 湖南垦区创建于50年代初期，现有国有农场85个， 其中大中型农场13个，土地277万亩，耕地97万 亩， 职工26万人，人口57万人。党的十一届三中全会以 后，湖南农垦经济步入了一个快速发展的时期， 1979年到1990年，全省农垦工农业总产值年递增 14%%，1990年达到19亿元。但是，随着我国经济体 制 改革的不断深化，国有农场传统体制所形成的政企 不分、权责不明、职能不全、双重负担、机制不活 等弊病越来越突出，加上受近几年不断发生的灾害 影响和内部经营管理不善，导致农场债务沉重、亏 损加剧、经济增长滞后、职工收入增长缓慢。据调 查，1999年，全省农垦负债已达34.64亿元，资产 负 债率为86%%，其中，规模最大的钱粮湖农场，总资 产 4.9亿元，总负债6.4亿元，负债率为129.9%%。企 业 亏损加剧，全系统从1992年始由盈变亏，年均亏损 过亿元，1998年高达1.8亿元，农场亏损面达76% %， 当年，仅常德市3个农场就亏损5000万元。由于负 债 严重，银行不给新的贷款，没有资金支持，根本谈 不上发展，垦区经济陷入绝境，1995年以来，职工 收入一直在2200元左右徘徊，拖欠职工工资和退休 人员的养老金非常普遍。+ 为了解决湖南垦区的问题，2000年初，湖南省委、 省政府联合下发了一个关于国有农场体制改革的文 件（湘发［2000］4号），按照政企分开、职能配 套、权力和责任对等、事权与财权统一的原则，从 建立健全行政管理体制、财政体制、企业运行机制 三个方面入手，彻底解决湖南国有农场的问题。从 2000年开始，以建立职能配套、权力与责任对等、 事权与财权统一的行政管理体制、司法管理体制和 财政管理体制为核心的农场体制改革在几个大中型 农场全面展开。+
　二、农场体制改革的基本模式+ 湖南垦区农场体制改革的基本思路是在规模较大的 农场设立管理区，或就近合并农场设立管理区，作 为上一级人民政府的派出机构，赋予县级政府职权 （包括财税权），全面负责管理辖区内的经济社会 事务，或直接设立行政区一级政府。规模较小又单 个存在的农场撤场建镇，并入所在县市区。通过一 年多的实际，大致可以归纳为4种模式。+ 一是屈原模式，即撤场建管理区。屈原农场为岳阳 市市属农场，总面积218平方公里，人口11万，职 工 6.5万人。改革后，撤消屈原农场，设立屈原管理 区 管理委员会，为岳阳市政府派出机构，正县级，代 表市政府全面负责区内的各项事务。原农场的分场 和生产队同时撤消，新设2个建制镇，7个办事处， 127个村民委员会，并通过这些基层组织行使行政 管 理职能和经营原农场的国有土地。由于原农场在上 市公司正虹饲料中占有51.36%%的股份，因此设立 了 农垦集团公司，由其持有正虹股份，并通过下属饲 料公司以产业化方式带动养猪专业户发展。+ 采取这种模式的还有西洞庭（正县级）、西湖（正 县级）、东山峰（副县级）、回龙圩（副县级）等 农场。+ 二是大通湖模式，即撤场、建镇、合建管理区。改 革后，撤消原益阳市属的大通湖、北洲子、金盆、 千山红4个相邻的国有农场，分别建立河坝、北洲 子、金盆、千山红4个镇，将附近分属地方和军队 系 统的大通湖渔场和南湾军垦场撤消，分别建立南湾 湖和沙堡洲两个办事处，在4镇2办基础上组建大通 湖管理区管理委员会。管理区管理委员会土地面积 57万亩，耕地28万亩，水面20万亩，人口13.6万 人，为益阳市政府派出机构，正县级，代表市政府 全面负责区内的各项事务。原农场的分场和生产队 同时撤消，新设76个村民委员会和320个村民小 组， 并通过他们行使行政管理职能和经营原农场的国有 土地。+ 三是君山模式，即撤场、建镇、合并建区政府。君 山农场和钱粮湖农场是1958年围垦而成，为岳阳市 市属场。这次农场改革，撤消君山和钱粮湖两场， 在原君山农场新设1镇1办，在原钱粮湖农场新设3 个 镇，同时与原只辖广兴、许市两镇的君山区合并， 建立君山区人民政府，为岳阳市的一个行政区，具 有完整的政府职能，全区总面积780平方公里，耕 地 40万亩，人口22.5万人。原农场的16个分场和171 个 生产队全部撤消，新设钱粮湖镇、良心堡镇、采桑 湖镇、柳林洲镇、西城办事处及69个村民委员会， 并通过他们行使政府行政管理的职能和经营原农场 国有土地。+ 四是茶盘洲模式，即撤场建镇，并入所在县市区。 采取这种方式进行改革的还有黄盖湖等农场。+
　　三、改革成效+ 湖南垦区农场体制改革时间不长，但却在以下几个 方面取得实质性的突破。+ 一是行政管理职能基本到位，政策渠道逐步畅通。 原农场体制下存在的职能不全，有责无权的问题和 由此带来的政府和有关部门的政策落实不到位问 题，随着政府机构或政府派出机构的设立已基本得 到解决，与有关部门的关系初步理顺。据管理区反 映，教育、民政、水利工程、交通等过去很难纳入 政府统筹规划的现在均能得到政府有关部门的支 持。如大通湖区建桥涵需投资1200万元，目前省市 两级已投入600万元，今年还争取水利建设投资700 万元。各区学校危房改造、教师补欠工资等也纳入 了规划。如君山区去年以来已得到学校危房改造资 金208万元；大通湖区今年得到公务员调资补贴302 万元、养老调剂金150万元、教师补欠工资60万 元。 + 二是建立了一级财政，减轻了负担。改革后，分别 按照或比照县、乡镇建立了分税制财政体制，设立 了财政管理机构、税收征管机构和国库。区域内的 各种税收、规费、土地承包费、罚没款和其它各项 收入统统纳入财政统一管理。行政性支出、社会事 业管理和建设支出等列入财政支出预算。从而基本 解决了原农场体制下企业办社会经费渠道不畅，负 担过重的问题。为了支持改革，各地明确规定，在 财政基数确定后，辖区内地方税收增长部分、共享 税分成部分及上划中央两税系数返还部分在5年内 全 额留给管理区或镇。同时，湖南省还调减了农场财 政上解基数，省市两级共调减了3250多万元，其 中，省财政调减1550万元，各市配套调减1700万 元。如西洞庭农场，98年改制前不仅要自己负担农 场区域内各项社会事业的开支，而且还要向市财政 上缴税金1275万元。改制后，市财政按照改制前 97－99年3年农场缴税的平均数核定管理区的收入 标 准，减去核定给管理区的支出额，加上财政连续3 年 每年对管理区补贴的140万元，近三年管理区每年 只 上缴财政税金528万元。+ 与此同时，各区内部财政制度也进行了相应的改 革，如屈原农场建政后，改场、分场、村三级核算 为区、镇两级核算，对农业承包户则以税费负担卡 的形式直接核算到户，减少财务运作成本。同时还 全面推行了“财务目标管理责任制，主办会计委派 制，预算外支出报批制”等管理制度。+ 三是实现了精兵简政，节约了管理费用。管理区和 乡政在设置行政机构时，基本能按照“小政府、大 社会”的要求和“高效、精干”的原则设立，党政 机构一般都控制在10个以内，人员也在原农场精简 机构的基础上继续进行了精简。如屈原管理区，改 革中打破上下对口、条块分割的格局，实行“一局 多章”“一人多岗”；对兼有服务职能的经营管理 部门转型，实行企业化管理。区机关由农场时期的 32个机构减为10个，其中撤并19个，转为经济实体 制3个。如将组织、宣传、武装、工会、团委、妇 联 归并为组宣部；办公室、信访、档案、机要、保密 归并为办公室；计划、财务、物价、统计归并为计 划财务统计物价局；教育、文体、卫生、计划生育 有归并为计生教育文体卫生局等。机关定员75人， 在原编制189人的基础上裁编114人，裁减60.3%%； 9 个办事处、镇共定员110人，在原编制284人的基础 上裁编174人，裁减61.3%%；行政事业单位定编262 人，清理清退各类临时工、挂靠人员和固定补贴人 员1326人，另外成建制转入实体635人；村级只设 常 务干部2人。对裁减下来的富余人员实行“四块分 流”，即划线退一块，凡男满52周岁，女满47周岁 的一律内退；下海去一块，鼓励机关干部停薪留 职，自谋职业；办实业转一块，动员机关干部创办 经济实体，领办企业，承包耕地；基层挂一块，选 拔一批35岁以下的年轻干部到村级任职锻炼。大通 湖区的机构也比较精干，区级只设11个党政机构， 其中，党务机构有：党群部、党政办公室、纪委、 政法委4个；政府机构有：社会事业发展局、农水 局、劳动与社会保障局、建设交通局、国土国资 局、工贸局、计划财政局7个。局、委、办下设的 股 约有50多个。公务员编制320人，实际录用288人， 干部队伍比改制前精简64%%。区属的4个镇，每镇 机 关26至32人，设有工业办、农业办、财贸办、民政 办及事业单位农机站。+ 相对于管理区而言，改为区人民政府的君山区其机 构人员都要庞大，区级机关设46个局，行政36个、 事业10个。其中：区党委机构13个，工作部门6 个、 归口管理7个；区政府机构26个，行政局18个、事 业 局8个；群众团体机构3个，工会、共青团、妇联各 1 个；检察院、法院各1个；人大办、政协办各1个。 编制180人，实际在岗265人。
四是减轻了土地承包负担。由于与政府各部门的管 理渠道逐步畅通、有了一级财政、精简了行政事业 机构和人员，从而使土地承包费用大幅度下降，农 业承包经营者得到了实惠。据各区汇报，撤场建政 后，各区对农业全部按农村办法收取土地承包费， 大多从原来每亩200－300元，调减为120－150元左 右，比改制前每亩减少100多元。如屈原管理区， 1998年亩均负担214.5元，2001年亩匀负担77.9 元， 下降了136.6元，降幅63.7%%，负担占纯收入的比 重 从1998年的18.3下降到5.8%%，下降12.5个百分 点。 + 五是促进了经济和社会发展。管理区由于具有财税 权，可以对外来投资者提供土地、税收等各项优惠 政策，对外来投资者很有吸引力。如屈原管理区对 外来投资者的优惠政策主要有：一是在税收上规 定，前二年该企业发生的全部所得税和中央税返地 方部分的30%%奖给（返还）企业扩大再生产；后三 年 将所得税的50%%奖给企业。二是用地优惠，高新产 业 项目超过5000万元投资的，不收土地使用费；其他 的也根据情况给予了适当优惠。三是在管理上实行 挂牌管理，重点保护。去年底，屈原管理区内已有 个体私营企业2100多户，其中年产值超过千万元的 有15家。今年，仅上千万元投资的民营企业就有3 家。此外，正虹饲料继续保持了投资建厂的热情， 已投资4000万元，新建一个20万吨的现代化饲料加 工车间，全部采用美国和德国的设备，同时还与河 南双汇集团合资建立肉食加工企业，预计投资规模 为1.5亿元，项目建成后，年可屠宰、加工牲猪100 万头，年销售收入8－10亿元。+
四、存在问题
湖南对农场体制的改革是在农垦经济发展步入低谷 的背景下进行的，本身就存在很多难以解决的矛盾 和困难，这就增加了改革的难度。加上政府、农场 和职工对国有农场改革存在不同的认识，农垦的领 导希望通过改革帮助农垦解决问题和困难；职工的 利益与农场密不可分，也希望通过改革减员、增 效、促进发展，补上过去欠发的工资和养老金；地 方政府有的部门出于多种原因本来就无力或不想解 决农场的问题，只是为了服从省委、省政府的决 定，因此在改革中不是抱着解决问题的积极态度， 而是想通过改革把农垦变为农村一了百了，甩掉包 袱；从农场领导变为政府公务员的管理区领导也有 自己的打算。由于各方面对改革所抱的期望值不 同，操作中难免不出现偏差，出现问题也就在所难 免了。突出的有：
一是在农场管理体制改革的同时未进行经济体制改 革，没有及时形成一个统一的经济实体来承担原农 场国有资产的经营管理职能和保值增值责任，只是 简单地撤消农场体制，从过去的以企代政变为了以 政代企，背离了改革的初衷。省委、省政府4号文 件 提出的改革思路，是想通过体制改革解决农场办社 会负担重的问题，从而使国有农场能够轻装上阵， 平等参与市场竞争，利用农场的资源优势、组织优 势、产业优势、科技优势，在农业产业化和农业现 代化进程中为农村提供示范。由于管理区的财政体 制是建立在基数包干基础上的分税制，不能完全解 决社会事业的支出，在经费不足的情况下，所有的 管理区都不希望有一个统一的经济实体掌握区域内 的有效资源，特别是土地资源，与管理区分享利 益。因此，改革后有的管理区虽然还保留了一个农 场的牌子、或设立了农垦集团公司，但主要目的不 是把它作为一个经济实体来发展，而是作为一个承 担债务、解决历史遗留问题的过渡性组织存在，只 是把农场债务等问题挂在他们身上，而原国有农场 最大的资产国有土地，却由管理区直接经营管理， 其土地收益也用作了弥补财政费用的不足，等于无 形中将国家无偿划拨给农场使用的国有土地又还给 了政府，从而决定了这些所谓的农垦集团组织从一 开始就没有生命力。由此也带来目前管理区对前国 有农场的国有资产管理上的混乱、原国有农场优势 难以发挥、农垦经济发展没有后劲、历史积累问题 不能自行消化等一系列问题。+ 二是在未解决好职工应该享受的养老等政策的前提 下，就简单地将农业职工等同农民，激化了矛盾。 湖南垦区职工养老保险社会统筹长期难以解决，一 是因为农场职工正处于退休高峰，目前已退休职工 有5.6万人，接近退休的还有1万多人，进入当地统 筹会增加社保缺口；二是许多农场经济困难，不能 保证养老金足额上缴；三是全省养老保险管理实行 的是以县为统筹单位，统筹层次低，运转困难。在 这种情况下，谁也不想沾农垦这个麻烦。湖南省 委、省政府出台4号文件时，在养老保险问题上采 取 了区别对待的政策，只将农场的干部、教师、医务 人员纳入了养老保险社会统筹，农业职工问题还要 另行研究具体办法。这就为一些不愿农垦职工参保 的人提供了依据，进而不承认农业职工是国家全民 职工的身份。设管理区后，各地把管理区作为一个 统筹单位，因此管理区也不敢把农业职工纳进统筹 范围，采取了“以地养老”的办法。从而激化了矛 盾，上访不断，进而发展到反对建立管理区。+ 三是分流人员安置难度很大。在农场体制改革过程 中，有1万多名干部、教师、医务人员分离出来， 在 企业转换经营机制时，有近2万多名职工下岗。农 场 由于享受不到有关政策，必须由自身消化，难度很 大。加上部分地区还从外边调进一些干部，使分流 人员的安置问题复杂化。+ 四是过去农场进行社会事业形成的亏欠和负债共6 亿 元难以消化。特别是4亿元农场内部违背政策向职 工 等搞的高息集资款，根本无法解决，是不安定的重 大隐患。+ 以上问题已引起省政府的重视，湖南省农垦局已代 省起草了《关于大中型国有农场体制改革有关问题 的补充意见》，提出了具体的解决意见，由于主管 副省长住院，文件还未批发。+
　五、对湖南农场体制改革的思考
在调查中，湖南地区局一位领导曾表示，管理区这 种改革形式不是最好的办法，也不是最终的办法， 只是一个可行的办法，最终可能要走到完整的政府 化，农场也将改成农村。一些管理区的领导也感到 这种形式不过瘾，希望能成为真正的一级政府。+ 通过对湖南垦区农场改革的调查，增加了我们对农 垦前途的担忧。我们感到，撤场建政作为一种改革 模式本无可非议，也可能是一部分农场今后改革的 较好选择，但能不能做为主流农场的改革模式值得 研究，在看到其建立一级财政有利减轻农场负担的 同时，也要看到这场改革对农垦的巨大冲击和影响 力（这些影响决不仅只对湖南一个垦区，现在有很 多垦区都在向湖南学习），直接关系农垦在新时期 的地位和作用。这些影响主要表现在以下几方 面： 一是对系统管理体制的影响很大。农垦事业之所以 发展到今天并取得如此巨大的成就，很大程度上是 因为有一个强大的系统管理和系统领导。而湖南农 场体制改革伴随着一批大中型骨干农场由企业变为 政府,以及对经济组织的架空,地区农垦分局淡化和 撤消（益阳市农场管理局已撤销，常德分局成为过 渡机构），垦区内系统管理的体制实际已面临巨大 的冲击，特别是在这次机构改革中，湖南省农垦局 又从局级机构降格成为处级机构，全省农场照此改 下去，省农垦局的系统管理和本身机构有没有必要 保留都将成为问题。+ 二是对农场经济发展的影响很大。农垦要在新时期 有所作为、有所发展，各类经济组织的健康发展是 根本基础。湖南农场体制改革在很大程度上削弱了 原来的经济组织，正在动摇这个根本。有个管理区 的领导说，管理区是个畸形儿，是个发育不完全的 政府，又是一个以政代企的政府。事实上各管理区 农垦企业集团这类经济组织迟迟不能建立，主要原 因在区领导不愿分权、分利，热衷于以政代企。我 们认为，新的经济组织是体制改革后农垦经济发展 的重要载体，他必须具有三大职能，一是运作国有 资产，二是经营国有土地，三是实施产业化经营。 但现在搞的一些所谓的农垦集团公司成了原农场债 权债务的新载体，债权很难收回，债务沉重如山， 新经济组织已成了为老经济组织负债的“替罪 羊”。农场土地资源丰富，科技力量强，应在政府 的扶持下扬长避短，成为农业产业化和农业现代化 的龙头企业。象目前湖南各管理区的搞法，农垦经 济将退回到农村，起不到龙头作用，更谈不上在新 时期的地位。+ 三是对国有职工身份的确认影响很大。改革是为了 经济发展、职工增收，不损害职工应有的权益。但 湖南农场体制改革在遇到困难时，不是积极解决问 题，而是以牺牲职工利益为代价，有淡化和将职工 变为农民的趋势。各区改革中大多将一批企业干部 纳入公务员队伍，稳住上层，但农工身份却不明不 白地被划断，这是有悖政策的，决不能让为农垦打 天下的老职工丢了身份，不能安享晚年。这是改革 中亟待解决的问题。
四是对全国农垦农场体制改革的影响很大。湖南农 场体制改革具有很大的吸引力，关键是建立了一级 财政，解决了企业、政府为之头痛而又长期解决不 了的农场社会负担问题。但这是以撤消农场、进而 解散农垦系统为代价所取得的。现在有种趋势，把 解决农场的问题简单化，认为农场只要象农村那样 就什么问题都解决了（这么做能不能付得出改革成 本值得研究），看不到农场所具有的特殊优势，看 不到新时期农垦在农业现代化和农业产业化进程中 具有任何组织都不能取代的作用，看不到入世后国 家需要有一批大企业、大集团在农业领域参与国际 竞争，实际是缺乏战略眼光，没有长远打算。对 此，需要统一认识。我们认为，改革应是促进生产 力的发展，而不是破坏生产力，或从先进生产力退 回到落后生产力上去；应是发挥优势、调动积极 性，而不是避长扬短，挫伤积极性；应是有利于稳 定、有利于发展，而不是制造矛盾，破坏安定。国 有农场的基本属性是企业，其体制改革的总体方向 应是按照现代企业制度的要求进行公司制改革，调 整好与政府的关系，把社会职能交给政府，即使是 在农场设立政府管理机构或派出机构，也是为了实 现政企分开，为农场经济发展提供保障，而不是以 政代企。因此，即使是在农场建立管理区，也可以 考虑采取内部分开的办法，农场经济组织保留并继 续承担国有资产的经营管理职能和经济发展任务， 管理区的社区组织主要负责社会职能，条件成熟后 实行政企分开，或将管理区改为一级政权组织也 好、或将管理区机构和职能划出与当地政权组织合 并也好，都比较方便，不影响农垦事业的继续发 展，也可减少改革带来的震动。至于各地到底选择 什么改革途径，要根据自身实际，撤消农场在一些 地方不是不可以，但决不应是农场改革的主流，更 不能因此影响农场改革的总体方向。+ 为了搞好国有农场的体制改革，特提出如下建议供 参考：+ 1、加强对国有农场改革工作的指导。我局和各省 农 垦局作为农垦的主管部门，必须承担起农场改革的 领导责任，掌握改革的主动权和领导权，对农场改 革的主流方式要给予充分肯定，大力推广，引导垦 区选择既有利农垦事业发展，又符合当地实际的改 革办法。垦区各农场的改革方案必须经过各省农垦 主管部门批准，减少改革的盲目性和随意性。+ 2、对湖南农场体制改革要认真总结，帮助完善。 当 前要对影响改革的一些重大问题如职工身份的确立 和养老要协调有关部门认真研究、尽快解决。同 时，要尽快在这些地方建立起经济组织，发挥农垦 的优势。+ 3、正确处理好改革、发展和稳定的问题，改革中 涉 及人的问题更要慎之又慎，避免草率行事，激化矛 盾。+ 4、有必要在适当时候进一步统一全国农垦的认 识， 树立信心，团结一致，共渡难关，确立农垦在新时 期的地位和作用，使农垦企业通过改革，焕发新的 活力，为我国农业现代化起好示范。+ (农业部农垦局调查组　范芝　孙克俭)
2001年9月29日