建立新的土地经营机制---皖河农场土地租赁改革调查

中国当代农村历史上曾经过两次土地革命（或者说 “土改”），第一次是解放初期，“打土壕分田 地”，土地由私有变成公有，“人民公社”代表政 府履行土地使用权，农民当家做主；八十年代初 期，推行“家庭联产承包责任制”，“大锅饭”的 格局被打破，土地作为一种资产被农民承包，“种 地交税（费）”是土地产出率升值的“晴雨表”。 一家一户的承包强化了农民种地的自主意识和积极 性，但是“税费拖欠，随意抛荒，平均分田”的问 题越来越突出，如何改变这一现状呢？于是“土地 租赁经营”、“先交钱，后种田”、“土地经营权 流转”、“少数人种多数田”等新观念应运而生， 土地的第三次革命便历史性摆在包括国营农垦在内 的农村干部农民面前。笔者近期对安庆西郊皖河农 场土地租赁改革进行了一番调查，许多问题值得人 们思考和应对。
⒈ 农工（民）对土地依恋意识的积淀，形成了“土 地承包难”。
省农垦企业皖河农场于1982年率先在全省农垦系统 推行“家庭联产承包责任制”，当时的5.5万亩耕地 全部分到户，大集体的格局被打破，农工种地热情 空前高涨，棉花、水稻单产大幅度上升，土地税费 也能逐年上缴农场，该企业一度成为农垦盈利大 户。随着市场经济的发展，农垦“大包大揽”的体 制越来越难适应新的形势，加上九十年代中后期频 繁遭受特大洪灾，农产品价格又出现低迷，农工种 田积极性受挫，开始随意抛荒，甚至不履行任何手 续就外出务工，形成“人走地荒，占地不交”的现 象。表面上看，他们不愿种地，而一旦让他们交出 地，他们又强烈地反对让出“祖宗地”，在他们看 来，土地是“命根子”，“没有它哪有我，没有我 哪有你……”
由于对土地的依恋意识积淀较深，他们难以接受农 场或分场（乡）对土地进行变更或调整，甚至不同 意大户承包更多的耕地，认为这些大户是“地 主”，部分农工看见大户出现规模效益就眼红。去 年底，该场双河分场就发生少数农工用锄头将某大 户稻田挖掘“瓜分”，不让这个大户继续承包大面 积水田。“土地承包难”一度成为农场管理者的难 题。
⒉ 土地承包“制约机制”缺憾，形成了“承包费用 回收难”。
土地属于国有，种国家的土地，必须向有关管理单 位上交税费，这原本是天经地义的规则。但是，由 于农业生产的复杂性和农产品的市场化运作，使管 理机关无法从源头上控制费用，因此上门收税费成 了一个“老大难”的问题。近5年来，该场机关工作 人员一到国庆节以后便没有了双休日，他们要下乡 挂点到分场，协助后者起早贪黑地上门向农户一一 收税，苦口婆心地说长比短，指出种地交费的道 理，轻则动之以情晓之以理，动则搬走家电敢于碰 硬，但收上来的费用与应收取的费用总额相比，相 差较远。年复一年地积累，陈欠款越积越多，企业 效益出现滑坡，资金匮乏导致经济运行举步维艰。 农场有关人士分析，为什么费用回收难？主要原因 是土地承包缺乏有效的制约机制。农场在收取费用 过程中，一直注重稳妥操作，合情合理，难以使用 强制手段，因此，多年来，该场从未出现因为收税 造成的不良后果，甚至自九十年代末以来多次降低 收费标准，但是税费拖欠现象仍有增无减，当天农 工有句顺口溜“利税费不交，楼房照样竖得高。这 样做，太糟糕！”这种现象让不交费的人心安理 得，而主动交费的人却心有不甘。
⒊ 推行“先交钱，后种田”，是从根本上解决“两 难”问题的重要举措。
“土地承包难”和“费用回收难”不仅是皖河农场 的个性问题，而且也是全省农垦的共性问题。据了 解，周边县乡也不同程度地存在着“两难”。2002 年末，省农垦事业管理局组织调查组前往江苏、浙 江等地垦区调研，发现两省农垦普遍推行“先交 钱，后种田”的改革，获得成功，他们把土地作为 资产（或资源）来经营，改“承包”为“承租”， 改“生产经营”为“资产管理”，改“先种后交” 为“先交后种”，这“三改”是土地租赁改革的核 心内容。
皖河农场于今年3月展开改革的宣传发动，4月份摸 底调查，7月在战胜“非典”后又一次营造氛围，组 织召开基层干部和农工开座谈会，掀起关于土地租 赁改革的思想解放大讨论的热潮。大部分农工表示 认同，认为改革势在必行；也有一部分人表示反 对，“求稳怕乱”，有的人甚至表达激烈的对抗情 绪。对此，农场党委多次组织讨论，反复征求意 见，但改革的决心不动摇，并提出了“三个结 合”、“两个打破”、“两田制”的举措，三个结 合，就是把土地租赁改革与清欠工作结合起来，凡 不还欠款或不列还款计划的，一律不能承租土地； 把改革与社保结合起来，不按上述规定交款或还 款，将取消其参加社会统筹养老保险的资格，把改 革与清理劳动关系结合起来，不按上述规定操作， 将其清理出职工队伍，解除劳动关系，必要时，可 采取以欠款买断工龄方式，置换职工身份。这三个 结合均有政策和法律依据，两个打破，即打破生产 队格局，按水系和管理方便将土地集中连片；打破 职工劳力、人口界限，鼓励有识之士承租或大面积 承租，形成“少数人种多数田，大农场套小农场” 的新格局。三田制，即地分两类，一类是身份田， 保障人口基本生活，实行“三费”自理；另一类是 招标田，集中成片向社会公开招租，不受场内场外 干部、职工限制。第三类是人口田，根据皖河农场 人多地少的特殊性，确保非职工和弱势群体耕者有 其田。
建立新的土地经营机制，一是有利于形成土地规模 经营，“少数人种多数田”，集约化程度和优势农 产品生产水平将得到提高；二是有利于保护土地资 产，防止国有资产流失；三是有利于形成“利益共 担”的风险机制，农场职能由生产经营型向资产管 理型转变，把家庭农场（农户）直接推向市场。
王 洪
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